GRIPS Development Forum

2009年10月22日

アメリカ援助事情第20号「アメリカの対外援助政策―その特徴と変遷」
　

1．アメリカの対外援助の特徴

アメリカの援助には、欧州や日本のそれと比べて際立った特徴が3つある。1つは、援助の定義が広範囲であるということだ。欧州や日本では、援助は一般にOECDが定義するODA(政府開発援助)とほぼ同義語だが、アメリカでは、援助は、「対外援助」（foreign aid, foreign assistance）と呼ばれ、ODAのほか、麻薬対策、核拡散防止、PKO、外国軍隊への教育訓練費などアメリカの外交政策上必要なものが多く含まれているほか、ODAの対象外であるイスラエルや欧州など高所得国への援助も含まれる。(以下、アメリカの言う｢対外援助」を「援助」と呼ぶ。)

2つ目の特徴は、共和党、民主党を問わず、アメリカの援助は伝統的に国益重視である。国益と言っても、自国の企業の利益という狭義の国益ではなく、アメリカの世界におけるリーダーシップを維持するという観点からの広義の国益である。さらに、ブッシュ(ジュニア)政権では、9．11事件以降、テロからアメリカ本土を守るためとの大義のもとに貧困対策や復興支援などの援助を飛躍的に増大させた。（DAC統計によると、アメリカの年間ODAは、2000年の91億ドルから2008年の260億ドルに増加した。）このようにブッシュ前大統領は、アメリカの援助の目的に「国家安全保障」(national security)を加えた。オバマ大統領も選挙公約の一つに2012年までに「対外援助」を倍増させることを明言したが、その理由として、「開発援助は全世界共通の安全保障の増大のための最大の投資である。」(2008年7月15日ワシントンDCでの演説)と言っており、ブッシュ前大統領より、国際主義を強調しているものの、安全保障と援助をリンクさせている点には変わりがない。このようにアメリカの援助は、貧困削減やMDGなど国際公益を援助の目的とする欧州諸国とは際立った違いを見せている。

3つ目の特徴は、アメリカの援助は「ミッション性」が高いことである。昨今の欧州援助国全般の考え方は、投入された援助が貧困削減などにどのような結果をもたらしたかを重視するいわゆる成果主義に傾倒しているが、アメリカ人の考え方は、援助をつうじて、アメリカ建国の基本である民主主義や自由の理念を世界に普及するというミッションを達成するのだというプロセス志向の考え方が根強いように思える。

2．アメリカの援助の歴史と変遷

　　アメリカの援助の原点は、第二次大戦後、欧州16カ国に対して4年間に亘って133億ドルの援助を行った「マーシャルプラン」である。これには、欧州の復興とソビエト共産主義からの防衛という二つの側面があるが、1950年代トルーマン大統領の時代になると、中国の共産主義革命や朝鮮戦争の勃発により、アメリカは次第に共産主義がアジアに広まることを懸念し始めた。このため、これら地域への軍事援助と経済技術援助を一体化させるための法律「相互安全保障法」(Mutual Security Act of 1951) が制定された。

　しかしその後、冷戦時代に対応するための手段としての援助の有効性が強く批判されるようになり、経済技術援助は、軍事援助から切り離す動きが顕著になった。この流れの中で、1954年、アイゼンハワー大統領の下で、開発途上国に低利の融資を行う「開発融資基金」 (DLF: Development Loan Fund) が設立、また技術協力を行うための機関「国際協力庁｣ (ICA: International Cooperation Agency) が設立された。

　1960年の大統領選挙では、ジョンＦケネディー候補とニクソン候補の間で、アメリカの政治史上初めて援助が大きな争点となり、選挙に勝ったケネディー大統領は、1961年「対外援助法」 (Foreign Assistance Act of 1961) を成立させ、①上述のDFLとICAを統合して「米国国際開発庁」 (USAID: United States Agency for International Development) を設立　②アメリカ人ボランティアを開発途上国に派遣する「平和部隊｣ (Peace Corps) を設立　(後にJICAの青年海外協力隊のモデルとなる。)　するなど、現在のアメリカの援助の基盤を作った。この当時は、議会もケネディー大統領の援助政策を熱烈に支持していたが、同大統領の暗殺とともに、また、中南米、アフリカにおける共産主義の脅威が軽減するとともに、その後ジョンソン、ニクソン両大統領の時代には、アメリカの援助への関心が低下し、1969年にはニクソン大統領が、議会に阻止されたものの、USAIDを解体する法案まで提出している。また1973年には「対外援助法」が改正され、これまでの途上国政府をつうじた大型インフラ案件など、トップダウンの援助のあり方をコミュニティーをターゲットにしたBHN (ベーシック・ヒューマン・ニーズ) 型の援助へ転換させた。

　197４年フォード大統領の時代になると、アフリカの干ばつやバングラデシュの洪水などの自然災害が国際的な大問題となり、また中東和平への期待からイスラエルとエジプトへの援助が増大する中で、再び援助がアメリカの政治の中で注目されるようになった。

　次にカーター大統領は、人権擁護やキャンプデービッド合意の促進のための手段としての援助に着目し、アメリカの外国援助全般を統括する新しい援助機関｢国際開発協力庁｣(IDCA: International Development Cooperation Agency)を設立する大統領令を出すが、この構想はのちのレーガン大統領によって封殺された。しかし、レーガン大統領の時代には、アフリカの人道危機や中米での左翼運動への対策のため、アメリカの援助は再び伸び続けた。

　1989年冷戦の終焉とともに就任したブッシュ(シニア)大統領は、これまでの冷戦構造の中での援助をすばやく、旧ソビエト圏の国々を民主主義と自由経済の国に転換させるための手段としての援助「移行国支援」に切り替えた。またクリントン政権になると、1992年のリオ国連環境サミットの影響もあり、環境やHIV/エイズなどのグローバルイシューに向けた援助が重視されるとともに、1990年代に急増した民族紛争に対応するための平和構築や復興支援のための援助も増大した。1993年クリントン大統領は、このような援助の背景の変化に対応するため、USAIDの改革を核とする「平和、繁栄、民主主義法案」（Peace, Prosperity, and Democracy Act）を議会に提案するが、その時上院の多数が共和党であったため、法案の推進を断念した。

　2001年9月11日のテロ攻撃を受けて、ブッシュ(ジュニア)大統領は、テロとの戦いの下で、開発を外交と並ぶアメリカの国家安全保障戦略のための手段という文脈でアメリカの援助を急増させた。（DAC統計によると、アメリカの年間ODAは、2000年の91億ドルから2008年の260億ドルに急増した。）しかし、実際には、ライス前国務長官の下で、USAIDの長官に国務省対外援助部長を兼任させることによりUSAIDを国務省の完全な指揮下におき、それまで持っていたUSAIDの援助計画の立案や予算編成機能を同部に移管させるという援助改革を行った。Ｆプロセスと呼ばれるこの改革により国務省がアメリカの援助に大きな権限を持つようになり、援助の上流部分についてUSAIDや議会の関与が大きく弱められ、開発は外交の一手段としての位置づけが強化された。また、ブッシュ前大統領は、アメリカ建国以来の理念である民主主義や自由競争をその援助の条件とする「ミレニアム挑戦公社」(MCC: Millennium Challenge Corporation) や「大統領エイズ緊急対策計画」（PEPFAR）などの大型援助組織を、ＵＳＡＩＤと並立させる形で発足させた。

　以上のように第二次世界大戦後、アメリカの対外援助は、世界情勢の変化とともに、また時の大統領の方針のもとに常に揺れ動いてきたが、対外援助をつうじてグローバル化が進む21世紀の国際課題にいかに対応するか、またアメリカ以外の国や国際機関などとどう協調していくかが現オバマ政権の大きな課題になっている。

3．最近の援助改革の動き

(1）ホワイトハウス

　2008年に入って、大統領選挙運動が開始されたが、選挙の争点は、イラク戦争や国民健康保険制度などで、援助は大きな争点にはならなかったものの、ソフトパワーの信奉者であるオバマ大統領は、「援助を2012年までに倍増する」、｢平和部隊の派遣人数を倍増する。｣を選挙公約の中に掲げた。2009年1月に就任したオバマ大統領は、選挙公約であった2012年までに外国援助を倍増させるための予算増要求は確実に行っているが（金融危機のため2015年までに倍増に変更）、USAID長官人事は未定である。一方、「アメリカの援助政策と実施体制の見直しのための調査命令」（Presidential Study Directive）にオバマ大統領が署名、2010年1月を目途に大統領の諮問機関である国家安全保障委員会(NSC)が中心となって案を作成する予定である。見直しの対象は、国務省、USAID以外の対外援助に関与する国防省、財務省、農務省なども含まれ、ゲイル・スミスNSC開発担当上級部長が実質責任者となる。

(2)議会

　2002年以降、ブッシュ政権下においてアメリカは、開発（development）を防衛（defense）と外交(diplomacy)と並んで国家安全保障上の3つの柱とする、いわゆる3Ｄ政策を導入した。しかし、2006年の中間選挙の大勝により上下院で多数を確保した民主党は、このような政策に対して、①イラクやアフガニスタンなどの援助において国防省の関与が増大している状況　②USAIDが弱体化し、援助改革において議会の役割が除外されている状況を懸念し、有識者などによる一連の公聴会を開催した。その結果、現状のアメリカの援助実施体制が、21世紀のグローバルな課題に対応するには不十分との認識を持った。そこで、アメリカの援助の現状を分析し、改革のための提言を行うべく議会の要請により「HELP委員会」(Helping to Enhance the Livelihood of People) が設立された。同委員会は、議員、学者、民間企業、NGOなどの有識者20名の委員から構成され、2007年12月に報告書を発表した。同報告書の要点は、アメリカの援助をより戦略的に実施するための援助機関の再編であるが、①イギリスのDFIDのような閣僚レベルの援助担当官庁を新たに設立し、多岐にわたる米国の援助を一元化する　②国務省の機能を強化し、同省の下に多岐にわたる米国の援助を一元化する　の2案併記の形となっている。

2009年1月のオバマ大統領就任後、両院における援助改革の動きが具体化した。ハワード・バーマン下院外交委員長(民主党カリフォルニア州選出)が中心になって、2009年4月28日100人の議員が共同提案した下院の「援助改革法案」の基本認識は、現在のアメリカの対外援助の根拠となっている「1961年対外援助法」が冷戦時代に制定された法律で、援助の目的を140も定めており、しかもその優先順位が明確でなく、テロ、気候変動、核拡散、脆弱国家、感染症など国境を越えた21世紀の課題に対応できないということだ。新しい法案のコンセプトは、援助の目的を、①貧困削減　②平和構築　③人権と民主主義の擁護　④戦略的パートナーシップの構築　⑤テロ、核拡散など国境を越えた脅威との戦い　⑥世界規模の環境保全　⑦貿易と投資を通じた繁栄の拡大　の7つに絞込み、そのため実施機関であるUSAIDの長官をNSCのメンバーとし、アメリカの開発援助全般に関して政策形成と調整機能を持たせることにより、USAIDがアメリカのグローバル開発のリーダーシップを取れるようにすることが狙いである。

一方、上院では、2009年7月28日、ジョン・ケリー外交委員長（民主党マサチューセッツ州選出）が、アメリカの外国援助プログラムが21世紀の課題に効果的に対応できるようにと、援助体制の強化、透明性、説明責任の向上を目的とする「2009年対外援助再活性・説明責任法案」をリチャード・ルーガー議員（共和党院インディアナ州選出）、ロバート・メネンデス議員（民主党ニュージャージー州選出）らと共同で提出した。この法案の骨子は、21世紀の諸問題に対応するため、USAIDの中に「政策・戦略計画局」を新たに設け、米国の開発政策や長期戦略計画の作成のほか、開発と援助効果に関する調査・評価を行う機能を付与するとともに、対外援助に関する評価・調査を行う独立した評議会を設置することである。

　下院の援助改革法案の基本は、援助の目的の第一に貧困削減を挙げ、「開発」を「外交」や「防衛」の手段ではなく、他の二つと対等のものにしようとする考えが読み取れる。一方、上院の改革法案は、援助の目的という根本論にはあまり触れず、USAIDの機能強化や援助評価の充実という機能論から入っている。

　まとめると、現在のアメリカの援助改革に関する上下院共通の基本認識は、以下のとおりである。

①アメリカの援助は20の連邦政府の機関によって多くは調整なしに実施されていることから、これらのバラバラの援助を統括し、より戦略的に援助を実施する体制や組織が必要である。

②ブッシュ(ジュニア)政権時代、イラクやアフガニスタンなどの紛争国における非軍事部門の援助に軍が関与する度合いが高まり過ぎたため、今後は、紛争地における文民による援助実施能力を高める必要がある。

③ブッシュ(ジュニア)政権時代、3D政策の下で、「外交」と「開発」の一体化を進めるプロセス（Ｆプロセスと呼ばれ、USAIDの長官に国務省対外援助部長を兼任させることにより、ＵＳＡＩＤを実質的に国務省の指揮命令下に置いた。）を導入した結果、USAIDの開発政策、予算、戦略立案能力が弱体化し、アメリカの開発援助におけるリーダーシップが取れない事態になっている。

　アメリカでは、同じテーマで両院から法案が提出された場合、コンパニオン法案を呼ばれ、仮に両法案が各院を通過しても、両院協議会で議論を行い、法律を一本化しなければならない。こうなった場合、下院の法案が援助改革を「深堀」しているため、上院の法案との妥協点を探るのが難しいのではないかと推測されるが、今後の議会の動向が注目される。

（3）国務省

　ブッシュ政権下では、上述のＦプロセスの結果、国務省の開発援助に関する権限が強まり、相対的にUSAIDの対場が弱体化された。オバマ政権の国務長官に任命されたヒラリー・クリントン長官は、2009年7月10日、国防省が実施している「4年毎の防衛計画の見直し」(Quadrennial Defense Review)をモデルに「4年毎の外交・開発政策の見直し」(QDDR: Quadrennial Diplomacy and Development Review)を行うことを発表した。現在ジェイコブ・ルー国務副長官をヘッドに、国務省内に設置された①戦略的パートナーシップ　②外交問題の政府横断的解決　③開発と安全保障をつうじた強固な社会の建設　④危機に対する文民対応能力の向上　⑤外交・開発のための人的資源のプラットフォームの構築　の5つのワーキンググループにより作業を行っており、上述のNSCによる見直し作業と並行して来年早々には報告を行う予定である。

4．まとめにかえて　

以上のように、オバマ政権になって、アメリカの援助改革が再び加速してきたが、「長期的視野に立つべき開発は、短期的視野に立つ外交から距離を置くべき」と考えるゲイル・スミスNSC開発担当上級部長と、開発を外交の手段としてその一体化を益々進めようとしているクリントン国務長官との間の確執や、またUSAIDの復権、強化をつうじて、USAIDへの監督、指揮権を使ってアメリカの対外援助への発言力を強めようとする議会など三者三様の思惑が見え隠れし、今回のアメリカの援助改革の最終的な落ちどころがまだ見えないのが現状である。

JICAアメリカ合衆国事務所

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　山本愛一郎/アンジャリ・ペイテル共著

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